湘鄂黔渝交界处的武陵山地区，山同脉，水同源，民同俗，经济同类，文化同质，是我国内陆中西结合部最大的少数民族聚居区，也是典型的老少边穷地区。根据该区域经济社会相同属性，国务院提出并成立了“武陵山经济协作区”。2011年11月，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动仪式在湖南湘西举行，标志以全国11个集中连片特困地区为主战场的国家新一轮扶贫开发战略正式实施。国务院批复的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》明确行政区域范围为：湘鄂渝黔4省市的71个县市区，湖南省有37个县市区纳入规划，我市有新邵、邵阳、隆回、洞口、绥宁、新宁、武冈、城步8县市被纳入。同年11月，中央扶贫开发工作会议提出，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，并确定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。

　　城步是我市唯一少数民族自治县，在武陵山区域71个县市中，极具典型性，遍布雄山秀水，有着得天独厚的优良生态环境，森林、草山、风能水电资源丰富，民族文化积淀深厚，旅游资源综合评估全市排第一，有四张国字号名片。能否抓住这个国家层面的武陵山片区发展机遇，对于城步当前及今后发展至关重要。本文中，笔者就我县近两年来实施该项工作情况进行了调研，以期对城步县域经济社会发展有所启迪和借鉴。

　　一、城步武陵山区经济社会发展存在的突出问题

　　近年来，城步武陵山区经济社会建设取得新成绩，但是由于地处交通区位偏远、发展基础薄弱、经济文化落后、财政资金缺乏、招商引资较难等多种原因，与全省平均水平相比，仍然滞后，甚至出现发展差距扩大趋势。要在2020年全面建成小康社会，仍存在突出问题。对照《湖南省三类县全面建成小康社会监测评价指标体系》的标准，至2012年底，我县全面小康实现程度为 67.5%，分别比全省、全市平均水平低18.4和6.6个百分点。“在落后中发展，在发展中落后”，是城步当前发展的真实写照。

　　1、指标实现程度不均衡，核心指标差距较大。在五大类指标中，民主法治、生态文明等考核分值低的软指标实现程度高，经济发展、人民生活等考核分值高的硬指标实现程度低。特别是5个主要经济指标发展差距较大。第一个指标是人均GDP，按小康社会标准，2020年要达到21000元，现在我县只有10010元，相差一半多。第二个指标是人均财政总收入，按小康指标要求，2020年要达到2500元，但我们目前只有963元，相差1500多元。第三个指标是农民人均纯收入，小康指标是9000元，但我们还只有3271元，相差5700多元。第四个指标是城镇居民人均可支配收入，小康标准是28000元，现在只有12379元，相差一半多。第五个指标是城镇化率要达到45%，但我们还只有26%，也相差近一半。

　　2、经济结构不够合理，产业层次依然偏低。2012年，全县三次产业结构为34.5:35.2:30.3。按小康标准，二、三产业增加值占GDP比重要达到85%以上，但我们目前只有65.5%。一产业不优，二产业不强，三产业不大的问题非常明显，产业结构调整的任务十分艰巨。一产业比重过大，基础薄弱。农业种养结构相对单一，缺乏龙头企业带动，土地的规模化、集约化经营困难，市场竞争力弱，对经济增长的贡献率小。二产业发展差距大, 总体规模小。全县17家规模企业，只有新鼎盛电子、科源生物、电力公司三家企业年产值超过1亿元，其他企业年产值大多在2000万元左右，对财税的贡献率偏低。三产业比重低，提升难度大。我县的三产业主要集中在餐饮、商贸、交通运输等传统领域，新兴的物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保等服务业还是空白，经营呈现小、散、弱状况，聚集度不高，没有一家规模以上服务企业，就业渠道狭窄。

　　3、扶贫开发任务艰巨，农民增收压力大。我县贫困面广、贫困程度深，贫困是我县最大的短板，脱贫解困是我县最大的难题。十二五期间，全县还有8个国贫村，9个省贫村，118个高寒山区村需脱贫解困，相对贫困人口达14.5万人，占全县人口的一半多，绝对贫困人口也有近8万人。根据小康标准，贫困率须低于4%，我县到2020年实现整体脱贫，年均要减少贫困人口1万人以上，压力很大。

　　4、基础设施差，城镇化任务重。我县城镇发展缓慢，城镇化水平低，县城和乡镇容纳人口和吸纳劳动力的能力不强。实现全面小康，城镇化率要达到45%，全县每年需新增城镇人口近8000人。特别是农村基础设施建设较差，实现农村居民安全饮水和农村垃圾处理任务较重。

　　二、加快城步武陵山区经济社会发展的对策建议

　　当前制约我县发展的因素仍然较多，但面临的发展机遇也前所未有，为确保在2017年基本建成、2020年全面建成小康城步，我县要充分抓住武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点、国家扶贫工作重点县、国家商务部和省发改委对口扶贫的绝好机遇，进一步强化政策就是项目、政策就是资金、政策就是生产力的意识，切实把政策优势转化为发展优势，把政策潜力转化为发展动力。

　　第一，要抓紧规划的有效对接，确保规划落到实处。

　　按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”思路，结合湖南省“十二五”规划，我县结合具体实际，编制了实施规划，建立了城步武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点项目库，分为基础设施、产业发展、民生改善、公共服务、能力建设和生态环境6大类。但由于国家、省、部之间缺乏整体协调机制，国家部门与省市部门之间，片区规划与部门行业规划之间，没有进行有效衔接，我县的区域发展与扶贫攻坚试点工作仍基本停留在规划阶段，跟国家实施武陵山片区规划前没有明显改变。如，城步武龙高速列入了湖南省武陵山片区实施规划，但没有列入湖南“十二五”高速公路建设规划。同时，按照省委、省政府的要求，少数民族高寒山区行政村分四年帮扶实施脱贫解困工作，去年仅安排我县实施了12 个行政村，今年也只安排实施20个行政村，仅占全县需实施村居的四分之一。

　　为加快我县武陵山片区区域发展与扶贫攻坚工作，县级层面必须进一步加强与省市相关部门衔接，在项目开发和储备方面做好对接，建立规划实施推进机制。建议国家与省市层面，要成立武陵山片区工作协调指挥机构，理顺体制机制，出台配套政策，制定实施细则，明确各相关部门的职责职能，及早统筹，全面部署，协调和督促规划落到实处，收到实效。

　　第二，要突出优势产业发展，增强县域经济竞争力。

　　武陵山片区发展战略的确立，势必带来新一轮产业组合和结构调整，因此城步的发展必须要突破县级行政区划的约束，在更大区域内进行资源配置，获取竞争优势。县域经济虽是功能完备的综合性经济体系，但县域经济又不同于国民经济，县域经济不能贪大求全，必须按照宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜牧则牧、宜游则游的原则，注重发挥比较优势，突出重点产业。我县应始终坚持“奶业立县、工业强县、旅游活县”的发展取向，把壮大县域支柱产业与呼应武陵山片区区域发展与扶贫攻坚工作两相结合、共同推进，作为今后较长时期的发展战略，努力构建具有武陵山区特色、富有竞争力的现代产业体系。

　　工业是城步县域经济的短腿。总量偏小、经济外向度不高、项目开发深度不够，是当前亟待突破的瓶颈。当前宜以承接产业转移为重点，以工业园区建设为主要平台，大力推进项目建设，突出培育骨干企业，促进城步工业提质升级。在园区招商上，要组建专门队伍，确定重点项目，选准招商方式，确保工作实效。在政策配套上，要深入研究国家及省市关于武陵山片区的发展规划，以经济发达地区的制度建设为参照，认真清理现行经济发展的政策规定，创造务实高效的政务环境。在千方百计壮大工业园区的同时，更要立足现有资源优势和工业基础，做大做强南山牧业、南山风电和新鼎盛电子和科源生物制药，努力将城步建成为湖南风电第一县和中国南方乳业第一县，全力支持新鼎盛电子成为全市第一家上市公司。

　　第三，要建立扶贫新机制，加大扶贫攻坚力度。

　　武陵山区贫困现状表现在：贫困人数多，贫困程度深，脱贫难度大，贫困发生率高，生态环境脆弱，基础设施薄弱，经济发展水平太低，特色产业尚未形成规模，内生发展动力不强，社会事业发展滞后，公共服务供给不足，返贫问题比较严重。按照新扶贫标准农民人均纯收入2300元统计，我县还有贫困人口13.5万人，占农业人口的60%，,全县292个村中只有30个国定和40个省定村有整村推进项目，贫困问题突出，相对贫困普遍存在。

　　国家《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，要求加快基础设施建设，壮大一批特色产业，建设一批民生工程，促进公共服务均等化。武陵山区扶贫开发作为全国扶贫攻坚示范点，亟待在政策、资金和机制方面进行“多轮驱动”。完善扶贫政策保障体系，强化政策整合力度，横向整合扶贫政策与其他部门在武陵山区实行的政策，纵向整合各级政府部门不同政策。以《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》为平台，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”机制，动员社会力量参与扶贫，把专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫结合起来，形成扶贫攻坚合力。加强武陵山区政府合作、产业合作、项目合作与规划对接，促进区域一体化发展，加快扶贫开发进程。

　　第四，要发展“先导产业”，加快旅游产业转型升级。

　　武陵山区旅游资源丰富，旅游产品齐全，具有比较优势和后发优势。国家发改委指出，要把旅游产业作为推动区域一体化的切入点和促进经济社会全面发展的先导产业，实施旅游带动战略，完善旅游发展规划体系，加快旅游景区开发，共同建设山水生态和民族文化旅游胜地。

　　旅游资源是我县的优势资源，“旅游活县”是我县发展战略之一。城步差距在旅游，潜力在旅游，希望也在旅游，城步旅游真正搞活之日，也是我县经济腾飞之时。在旅游区位上，城步虽地处湖南西南边陲，但也正处在长株潭与桂林这条旅游黄金走廊上，“两靠近”是城步旅游的优势，随着公路建设提质加速及交通工具的普及，“同城”效应逐渐显现，城步旅游与两大旅游圈的融入程度将会进一步加深。当前，一是加大旅游基础设施建设。抓住近两年中央扩大内需增加投资的政策，加强旅游项目和旅游设施建设，高起点整合盘活全县旅游资源，满足游客不同层次的旅游需求。比如说，南山已成为知名的自驾车旅游目的地，当前就要针对风起云涌的自驾车热潮，加快建设自驾车营地，为自驾车游客提供优质服务。自驾车游客是一个非常巨大的、有消费能力的游客群体，但我们为他们提供的服务设施还远远不够。二是大力开发旅游特色商品。旅游购物是旅游“六要素”之一，也是游客到一个地方必买的商品品牌。城步特色产品众多，却无一件旅游商品。这即是我县旅游的缺陷，也是我县旅游市场蕴含的商机。三是加快旅游人才的引进和培养。人才是最宝贵的资源，在旅游资源丰富而又严重缺乏开发资金和管理人才的武陵山地区，可在旅游资源的所有权与经营权相分离方面，进行探索创新，引进外来投资，对旅游景区实行统一开发经营，加快旅游业发展。

　　第五，要加强争资引项，加快基础设施建设。

　　一是加强重大项目立项工作。向省发改委和国家发改委申报产业发展、基础设施建设、节能环保、民生和社会事业发展等武陵山区重大项目，实现大投入、大建设，增强投资对扩大就业、促进消费的带动能力。二是加强基础设施建设。统筹交通、水利、能源、通信、城镇五大基础设施建设，解决瓶颈制约和突出矛盾。力争通过5—10年努力，构建比较完善、功能配套的基础设施体系，为武陵山区科学发展和少数民族群众共享现代文明创造条件。结合武陵山区实际，推进等级公路、高速公路、高速铁路等一批交通重大项目建设，打通交通主通道。加快构建武陵山区立体交通运输网络，实现省道、县道、乡道联网，促进物流业快速发展。城步当前要加快武靖高速城步连接线的建设进度,尽早打通包茂线，抓紧做好武龙高速公路开工建设的前期准备工作，争取在“十三五”期间建成通车。两路对于打通湘桂大通道，加强武陵山片区与大桂林、大湘西旅游区的联系，具有重要意义。三是加大招商引资力度。探索多元化投资模式，多渠道吸纳各种资金。出台招商引资优惠政策和《鼓励外来投资规定》，主动承接产业转移，大量引进外来资金和外来资本，加快发展开放型经济。

　　第六，要坚持生态立县不动摇，推进生态城镇建设。

　　武陵山片区是我国重要生态屏障，坚持生态优先是武陵山区域发展的首位战略。要始终坚持科学发展观，在产业发展、城市建设、园区开发、项目实施等各个层级的明细规划中贯穿生态理念。按照《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》，城步为限制开发区，基本功能为生物多样性及水土保持生态功能区。结合城步的地理特点、产业基础、资源分布、生态体系等基础情况，全县可分为东部竹木林场与水土涵养功能区，西北部城镇建设与产业发展功能区，西南部旅游、特色种养与生态保护功能区。

　　建设生态城步，必须以绿色为根本，以文化为灵魂，突出生态、民族两大特色，打造精美的城市名片。一是开展创建省级文明卫生县城活动。以建设山水园林县城为目标，以城市道路绿化为主线，以小区绿化为基础，加大市容市貌整治，增强市民生态意识，彻底根治城市脏乱差诟病，争取在近两年内创省级文明卫生城市，将城步打造成为宜居城市、魅力城市。二是加快生态城镇建设步伐。根据县生态建设总体规划和生态功能分区板块，推进生态社区、生态乡镇和生态村庄建设。按照“城乡一体化”的原则，完善城乡体系规划，抓好公益性市政设施项目建设，近期力争在西岩、茅坪、白毛坪等建制镇完成污水处理和垃圾处理项目建设，按计划完成城镇污水处理设施和垃圾处理设施，进一步完善城镇基础设施配套功能，增强城镇的休闲功能和人文内涵，提升城镇的文化品位。　　                                                                                                                                     2013年9月20日